证券监管体制
证券监管体制是整个证券法律制度十分重要的组成部分。各国证券监管体制因对证券市场并对证券监管手段功能的认识不同以及法律传统不同而各不相同,并随着证券市场的发展变化而不断发展完善。
一、简介
证券监管体制是整个证券法律制度十分重要的组成部分。各国证券监管体制因对证券市场并对证券监管手段功能的认识不同以及法律传统不同而各不相同,并随着证券市场的发展变化而不断发展完善。中国的证券监管体制也历经改革,尤其是证券法修订之后,证券监管体制的完善将更加迫切。
二、传统模式及发展
按照监管主体分类，传统的证券法研究习惯把各国证券监管体制模式分为集中型监管、自律型监管、中间型监管三类。
1.集中型监管模式。在这种模式下，由政府下属的部门，或由直接隶属于立法机关的国家证券监管机构对证券市场进行集中统一监管，而各种自律性组织，如证券交易所、行业协会等只起协助作用。集中统一监管模式以美国、日本、韩国、新加坡等国为代表。
2.自律型监管模式。自律型模式有两个特点:(1)通常没有制定直接的证券市场管理法规，而是通过一些间接的法规来制约证券市场的活动;(2)没有设立全国性的证券管理机构，而是靠证券市场的参与者，如证券交易所、证券商协会等进行自我监管。英国是自律型监管模式的典型代表。
3.中间型监管模式。中间型是介于集中型和自律型之间的一种模式，它既强调集中统一的立法监管，又强调自律管理，可以说是集中型和自律型两种模式相互协调、渗透的产物。中间型监管模式有时也被称为分级监管体制，包括二级监管和三级监管两种类型。二级监管是指中央政府和自律机构相结合的监管;三级监管是指中央、地方两级政府和自律机构相结合的监管。德国是中间型监管模式的典型代表，此外，意大利、泰国、约旦等国也采取这种监管模式。
近20年来，随着金融全球化、交易电子化、资本跨国界自由流动的发展，证券交易也日益突破国界和时区的限制，向全球网络交易发展。随之而来的则是证券市场合纵连横、金融创新层出不穷以及金融混业经营，这种新的发展趋势使证券市场的风险加大。因此，各国在不断开放国内市场，放宽市场准入条件的同时，也逐步加强了对本国证券市场的监管，尤其是加强了政府对市场的控制，自律监管有逐渐弱化的趋势。如一向以自律监管为主的英国，为更好地控制市场风险，也在1997年设立了金融服务管理局，实行综合性监管，并重新修订法律，制定了《2000年金融服务及金融市场法》，规定了金融服务管理局的监管目标。
三、中国历程
中国证券监督体制的演变与中国经济体制的发展是同步进行的。中国证券管理体制经历了从无到有、从简单到复杂、从幼稚到成熟的发展过程。
(一)财政部独立管理阶段(1981年-1985年)
这一阶段，证券的形式主要是国库券。其发行主要由财政部来组织和管理，而且由于受计划体制的影响，国人普遍缺乏投资观念与投资热情，国库券的发行必须通过行政摊派的办法来实现。
(二)主要由中国人民银行主管阶段(1986年-1992年10月) 这一阶段，形成了以中国人民银行为主的证券监管体制。
中国人民银行监管中国证券市场的阶段是中国证券市场初步形成规模的阶段。
(三)国务院证券委员会主管阶段(1992年10月-1998年8月)
(四)中国证监会主管阶段(1998年至今)
1998年是中国证券市场发展史上十分重要的一年。之所以重要关键在两点:一是根据1997年11月中央金融工作决定，国务院对我国证券监管体制进行了重大改革:(1)撤销了国务院证券委，其原有职责由中国证监会行使;(2)中国证监会对全国证券监管机构实行直领导，即省一级人民政府原有的证券监管办公室或者证监会不再作为省级人民政府的一个职能部门，而是人、财、物全部收归中国证监会统一领导，原有部分省会城市的证管办或证监会并入省证管办一并实行垂直领导。
四、存在的问题
1、监管职责不清晰。从监管实践看,主要有两方面问题:一是与中央有关部门职责分工不合理。按照我国《证券法》的有关规定,在中国境内股票、公司债券和国务院依法认定的其他证券的发行和交易,适用本法。政府债券的发行和交易,由法律、行政法规另行规定。由此可见,对构成证券市场半壁江山的企业债券和政府债券,既不适用《证券法》,也未纳入集中统一管理体制。从实际监管分工看,财政部负责国债的发行和管理,国家计委负责企业债券的发行审批,人民银行负责企业债券的利率核定,证监会负责企业债券的上市监管。这种多头管理格局,既分散了监管力量,加大了政策协调难度,又在一定程度上成为当前银行间债券市场、交易所债券市场与凭证式国债市场相互分割的重要原因。由于没有真正形成统一的债券市场,一方面使当前债券市场交易反映的中长期利率水平没有足够的代表性, 国债的基准利率作用也不能充分发挥,另一方面也影响了证券市场的协调发展,削弱了证券市场对国民经济的促进作用。此外,由于对私募基金和场外证券市场尚未明确具体的监管部门,在实践中也容易造成监管真空或多头监管。二是地方政府的管理职责不清晰。实行垂直管理的证券监管体制以后,由于地方政府的管理职责不清晰,加上双方协调配合不够,在实际工作中出现了监管部门管不了、地方政府不愿管的现象。如原法人股市场退市公司的管理、非上市公司股票交易管理、地下私募基金管理、以现货方式变相做期货问题等等。如果不尽快扭转这种局面,势必影响证券期货市场的健康发展。
2、现行的三级监管制不能完全适应我国证券市场的客观实际。按照中编办〖1999〗11号文件规定,我国证券监管机构实行证监会大区证管办证券监管特派办三级监管体制,但目前实际执行的是证监会大区证管办、证券监管特派办两级监管体制,大区证管办和特派员办事处均直接隶属于证监会,直接履行证监会赋予的职责任务。在设有计划单列市的广东、辽宁、福建、山东、浙江等省范围内,还存在着两个并列的大区证管办或特派员办事处,不但人为造成了市场分割,而且也违反了规模经济原则。此外,无论大区证管办或特派员办事处的监管地域有多大,都没有下属的监管机构,削弱了监管部门对市场的敏感度,容易形成监管空档。
3、现有监管人员与承担的繁多职责相比尚嫌不足。从发达国家的监管经验看,配备充足的监管人员是有效开展监管工作的必要条件。而衡量监管力量是否充足,除了要考虑市场规模的大小和监管对象的多寡外,还要充分考虑监管职能的复杂程度和监管地域的宽广程度。
4、监管权限配置不尽合理。监管权限的适当配置,是保障监管机关顺利履行职责、实现监管功能的关键因素。但从有关证券法律法规的规定来看,我国证券监管机关权限配置结构不尽合理。一是对违法违规行为重处罚、轻补救,重事后处理、轻事先预防。对证券违法违规行为进行事后处罚,虽然可以较好地体现监管权的惩罚性功能,起到威吓、震慑作用,但不能补救或补偿违法行为给市场或投资者带来的损害和损失。同时,由于这些措施都是事后处理,对那些监管机关发现的将要发生或已经发生、尚未造成后果的违法违规行为,监管机关缺少权限来采取适当措施及时予以制止或预防。二是行政执法权相对不足。如证券监管部门在稽查工作中没有强制传唤权,没有银行帐户的查询、冻结权,也没有与公安、检察、法院、工商、税务、海关等执法部门建立有效的协调配合机制等。这种情况,说明我国证券监管权限仍然是一种重在控制的权力配置结构。在我国证券市场发展到一定阶段后,这种权限配置不利于监管部门提高执法效率,不能适应维护投资者正当权益、维护市场正常秩序的需要。
5、监管方式有待改进。我国证券市场是在经济体制转轨过程中发展起来的,仍残留着一些计划经济痕迹。一是重审批,轻监管。二是重合规性监管,轻持续风险监控。三是重实体合法,轻程序公正。
参考资料
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