预算法修正案达成妥协：国库业务由央行经理

信息来源：金融界    2014-09-01 10:14    knroman

经过二审稿的惊天逆转、三审稿的隐晦模糊，预算法修正案草案四审稿中重新恢复了“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

 　　8月31日下午，全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。在这场旷日持久的预算法修正“马拉松”中，国库业务谁来掌控的权力争夺最为“纠结”。记者采访的多位专家认为，最终结果不及预期，但财政部和央行已各自做出妥协和让步。

　　恢复央行经理

　　预算法修正案最终恢复了现行法中“中央国库业务由中国人民银行经理”的规定。

　　现行法第四十八条规定，县级以上各级预算必须设立国库；具备条件的乡、民族乡、镇也应当设立国库。中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。同时，还指出“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督。”

　　这条规定自1994年以来，一直沿用。

　　2012年，在预算法修正案草案二审稿中，该规定发生了“质的转变”，引发业内的巨大争议。

　　在二审稿中，删去了“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理”，并且改成了“各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”，还添加了“国库管理的具体办法由国务院规定”。

　　这样的说法实际上就默许了从此“央行经理国库”改为“央行代理国库”。上海财经大学公共经济与管理学院副院长刘小川对本报记者说，央行角色的变化相当于从“会计”到“出纳”。

　　换言之，央行过去对财政部如何使用国库资金具有一定的监管权，而改为“代理”之后，仅负责财政资金的收与支。这样的变化表示，财政部希望进一步加大对财政资金的掌控权。

　　二审稿还增加了“依法设立财政专户”，但同时补充说明了包括国库和财政专户在内的“全部收入和支出”都应当纳入国库单一账户体系进行管理。

　　诸多财政专家认为，“国库单一账户体系”和“国库单一账户”，虽只两字之差，但意义相去千里。

　　复旦大学经济思想与经济史研究所所长韦森表示：“这是两个完全不同的概念，也意味着两种完全不同的制度安排。”将“财政专户”与“国库”相提并论，意味着法律允许国家预算资金可在多个地方和多家银行分散存放，而不是只存储在中国人民银行一家，这实际上否定了央行“国库单一账户管理”的体制。

　　“建立现代政府预算管理制度的必要前提条件之一，是实行国库单一账户制度，将政府全部收入和支出纳入这个唯一的存款账户，全部政府收入由纳税人的账户直接进入国库单一账户；全部政府支出则由国库单一账户直接支付到商品和劳务供应商账户。”韦森2012年曾撰文指出。

　　刘小川也对本报记者表示，在他看来，国库单一账户体系的说法是矛盾的。“既然是叫单一账户，何来体系？如果把体系理解为不同级次，比如说中央财政、省级财政、县级财政等不同级次的单一账户归纳起来成为一个体系，这个只能叫账户管理的体系。”他认为比较科学的说法是每一级国库都是单一账户，也就是说，不存在多账户。

　　而按照二审稿的说法，实际上是默许了“财政专户”的合法地位。专家们认为，这为腐败寻租提供了依据。

　　湖北省统计局副局长、财税专家叶青告诉本报记者，“财政专户”实际上就是那些国库管理之外的非税收入、专项基金等，它们不经中国人民银行，而是财政部门直接和商业银行对接。但实践证明，这部分资金在各级财政部门都成为“小金库”和腐败丛生的土壤。

　　据不完全统计，全国各种财政专户目前大约有18万个，专户内沉淀资金约3万亿元。韦森在一篇文章中提供了这些数据。

　　在几位专家看来，二审稿的有关规定实际上是削弱了对财政部门的监管，而且还予以财政专户“合法地位”，这是预算公开透明的一种退步。

　　双方妥协

　　韦森告诉本报记者，尽管三审稿仍未明确指出“人民银行经理国库”，但实际上财政部已经做出让步。

　　首先，三审稿继续保留了“财政专户”的表述，但是增加了财政专户必须“法律有明确规定或者经国务院批准”才能设立。同时，将“各级政府及财政部门应当加强对本级国库的管理和监督”改为“各级政府应当加强对本级国库的管理和监督”。

　　而在日前提交全国人大常委会审议的四审稿中，最终恢复了“央行经理”。整个过程背后是艰难的博弈。

　　刘小川称，财政部希望这笔财政性存款安全可靠，不能用财政的钱从事营利性的活动，这个可以理解。从银行角度，考虑那么大一笔钱长期沉淀在国库里面没有发挥效用，经济上是一种损失，两方面观点有差异。最后重新恢复“央行经理”，双方有一个均衡。均衡的前提是首先做到安全，安全的基础上，充分利用财政性资金，能够发挥效益。

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