中国改革应防行政架空
信息来源：FT中文网-天则经济研究所所长、山东大学经济研究院教授盛洪 2013-11-26 09:35 knroman
尽管中共十八届三中全会关于改革的决定（简称“60条”）远没有达到我们的预期，但还是有些亮点。最亮的点莫过于“市场在配置资源中起决定性作用”。与之相应，还有两个市场制度的题中应有之义，一是“公有制经济财产权不可侵犯，非公有制经济财产权同样不可侵犯”；一是“凡是能由市场形成价格的都交给市场，政府不进行不当干预。”
然而且慢高兴。这个最亮的点，也是最抽象的原则；在中国的现实中，原则越抽象，也就越不可能实施；这就如同，当你闯了红灯后，立刻会收到一个罚单；但当有人违反了宪法，我们却找不到一项可实施的法律手段去惩罚和制止他。其实在上一届政府之时，市场已经被作为“配置资源的基础性制度”，但仍然出现了越来越多的政府对市场的干预，包括对许多产业进入的限制，对金融、石油甚至房地产等领域的价格管制，以及“国进民退”的大潮。这种趋势决不会因为把“基础性”换成“决定性”就会消退。
行政部门可能架空改革的几种方式
之所以会出现这种情况，是因为最能颠覆“市场的决定性作用”的，是政府中的行政部门。维护市场制度的决定性作用，就是要严格限制行政部门的权力。而中国最明显的宪政缺陷，就是“行政部门独大”。正是这些行政部门掌握着宪法原则等基本原则能否“可行”、“可操作”、“可落实”的关键通道。假定它们是经济人，它们就会采取各种手段削弱、曲解、拖延和驾空这些维护市场的基本原则。
第一种可能是，利用执政党以及整个社会缺乏宪政意识的弱点，将“60条”的次要原则凌驾于主要原则之上。从宪政主义的眼光，我们可以区分“60条”中哪些条款更为基本，而哪些条款是次要的原则。而如果没有宪政意识，就可能认为这“60条”平起平坐；当某一条款和另一条款发生冲突时，就有可能用次要的原则否定主要的原则。例如“坚持公有制主体地位，发挥国有经济主导作用，不断增强国有经济活力、控制力、影响力”这一条，就明显与“市场在资源配置中起决定性作用”相违背，因为国有经济可以利用政治资源获得各种特权，包括垄断权去增强“活力、控制力、影响力”，这就违背了市场的公平竞争和反对垄断的原则。如果没有宪政主义的眼光，“市场在配置资源中的决定性作用”，在“60条”之内就被削弱甚至否定了。
第二种可能，就是利用“解释”来歪曲“60条”，并塞进部门私货。“60条”刚一颁布，就有不少行政部门出来“解释”。例如针对“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，中农办某官员马上出来“解释”说，按照旨在保护耕地的用途管制，小产权房仍不合法。且不说，党政某机关只是执政党或政府的执行机关，其官员根本没有对法律和党的决议的解释权；就具体而言，该官员的“解释”是公然偷换概念，因为“60条”已经说明是“农村集体经营建设性用地”，其用途已被规定为“建设性用地”而非“耕地”，与“耕地保护”八杆子都打不着。
第三种可能，是利用技术性理由对抗“60条”。如针对“凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预”，一些地方政府会说，为了完成抑制房价的任务，我们必须采取限购或限价的手段，以此对抗“市场形成价格”的原则。由于缺少宪政意识，执政党、中央政府或社会各界经常对这种理由无力反驳。实际上，依宪政主义的眼光，技术性理由或行政性目标的重要性明显低于基本原则，根本无法与后者相抗衡。当两者发生冲突时，前者要服从后者。具体而言就是，当一个社会要求“抑低房价”时，应是在不直接干预市场价格形成机制的前提下去推行相关政策措施，如鼓励供给、尤其是保护“小产权房”交易安全的政策；把“市场形成价格”当作不可更改的硬约束，才能逼使行政部门的行为走上正轨。
第四种可能，是假装改革。既然市场取向的改革具有政治正确性，一些行政部门就可能把并非改革的、甚至是反改革的举措说成是“改革”。例如，“60条”提出的“利率市场化”目标，已是近几年中央政府改革的方向。但今年7月份央行宣布部分放开贷款利率管制，被宣传为利率市场化的改革，则是一种假装改革。因为市场价格体系就是一种相对价格体系，如果销售价格放开，而购买价格被管制，这个价格体系就起不到市场价格体系的作用。中国国多年来一直是由中央银行直接规定商业银行的零售利率，将存贷款利率差固定在3%左右，明显高于由市场决定的利率差（约1.5~2%）。利率市场化就是中央银行不再直接规定商业银行利率，而只规定基础利率（再贷款利率，再贴现利率）。很显然，只放开贷款利率，而不放开存款利率，只是有利于银行垄断集团的举措，而不是改革。
第五种可能，就是拖延战术。对于“60条”改革措施，我们最容易想见的，就是相关行政部门以“条件不成熟”或“还需要做大量工作”加以拖延。而这样一拖就可能是相当长时间。例如，1993年的分税制改革提出，“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对一九九三年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上交的办法”。但一“过渡”就是十四年；到了2008年虽然实行了国有企业上交部分利润的制度，但比例过低（最高10%），且上交的利润又被反投回国有企业。从2008年到2011年，国有企业上交又反投的利润收支相抵竟为负的78.66亿元。一个“过渡”使全国人民近二十年一无所获，还倒贴了许多。甚至在“60条”之内，我们也能看到这种拖延的继续，如“提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提到百分之三十”。需知道，国有企业一年的账面利润就在万亿元以上。
关键词:
改革 行政