中国改革应防行政架空
信息来源：FT中文网-天则经济研究所所长、山东大学经济研究院教授盛洪 2013-11-26 09:35 knroman
第六种可能，就是我行我素，根本无视“60条”。这不是因为他们“胆大”，而是因为不少“60条”规定的基本原则，早在更为重要的《宪法》中已有规定，但行政部门和地方政府违反宪法的行为多是明火执仗，并没有受到丝毫惩罚。如“60条”提出，“非公有制经济财产权同样不可侵犯”，已经在宪法中表述为“公民的合法的私有财产不受侵犯。”然而这些年来，不少农村居民的土地产权遭到了侵犯。一些地方行政部门借城镇化之机，以极低补偿夺走农民土地，农民若不同意，就滥用公共暴力将他们驱赶，甚至造成一出出家破人亡的悲剧来。我们没有看到哪一个侵犯产权者受到了惩罚。所以他们可以用同样的行为蔑视“60条”。
因而，那些很快就宣布“60条”“伟大”和“深远”的传媒，似乎有点太着急了。一个改革文件能否“伟大”，不在于它说得多么漂亮，而在于它不仅说得正确，而且能够实施。例如中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题决定》在土地制度改革方面甚至比“60条”走得还远，只是这些改革方案只停留在了文字阶段，甚至在此之后的“《土地管理法》修订草案”中出现了相反的趋势。因而十七届三中全会不会青史留名。
有奖惩与中共改革方案的权威
今天执政党的当务之急，就要寻找落实“60条”明智而可行的道路。至于它是否“伟大”，留给后人去说吧。而所谓“明智而可行”，就是避开行政部门各种驾空手段，把“市场在配置资源中起决定性作用”变成可实施的原则。
所谓“可实施”，其实很简单，就是要有奖惩。没有奖惩的制度，就不是有效的制度；没有奖惩的宪法，就近乎一纸空文；没有奖惩的“60条”，也不过是60段话。
若要奖惩，首先要把肯定性句式变成否定性句式。所谓“否定性句式”，就是禁止最有可能违反的机构或个人做出违反“60条”的行为。例如，关于表达自由，中国《宪法》第35条是肯定性句式，说“中国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，但很显然，这一宪法条款没有实施的手段，因而中国人民的这一宪法权利没有得到很好保障；而“美国宪法第一修正案”则说，“国会不得制定关于下列事项的法律：确立国教或禁止信教自由；剥夺言论自由或出版自由；或剥夺人民和平集会和向政府请愿伸冤的权利。”这种否定性句式就有效得多，加上在美国可以以宪法为依据进行诉讼，美国人民的相关自由权利得到了更有效的保障。
第二，关于“市场在资源配置中起决定性作用”要以否定性表述形式进入《宪法》。即“人民代表大会、国务院及各级行政机关不得制定违反‘市场在资源配置中起决定性作用’原则的法律、行政法规、部门规章和政策，除非有充分理由说明，该法律等是用来弥补市场失灵、并经立法机关同意。”更具体地，有关市场制度的三个要点，即保护产权，市场定价，和禁止垄断，也要用否定性句式在宪法中表达，即“非经法律正当程序，政府不得剥夺公民或组织的财产”；“政府行政机关不得制定管制价格以代替市场价格形成机制，除非有充分理由说明，该领域的市场定价机制失灵，且经立法机关同意”；以及“政府行政机构不得创立和颁发垄断权，除非有充分理由说明，该垄断权的创立是合理的，且经立法机关同意。”
第三，以这一组否定性宪法条款为依据，就要修改已有法律法规的相关条款，如《人民银行法》，《商业银行法》，《土地管理法》，《矿产资源法》，《电信条例》，等等，将“市场在资源配置中起决定性作用”的宪法精神以否定性表述写入这些法律法规中。
第四，要在执政党和政府体系中，培育和形成宪政意识，即以宪法为基础的法律体系是一个分层结构，宪法原则要高于和优于其它法律原则，上位法要高于下位法；当发生冲突时，一般法律要服务宪法，下位法要服从上位法；很显然，行政部门制定的政策，更不用说技术性理由，要服从宪法和法律。想用技术性理由对抗成为宪法和法律的“60条”原则，就要受到否定和惩罚。
例如对于国土部和住建部在“60条”刚一颁布之后，就声称“要全面、正确领会”“60条”和高调“坚决叫停”小产权房的行为，就要予以惩罚。它们很显然是用所谓“保护耕地”的技术性理由对抗《宪法》中“农村土地归农村集体所有”和“60条”中的“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”的原则。因为很显然，大量小产权房并非耕地上的房屋；北京市国土局的资料承认，他们整治的小产权房的5000亩地中，只有133亩耕地。
第五，宪政意识还包含了，政府各个分支有其权力边界，尤其是行政部门，其职责就是执行宪法和法律，在宪法和法律边界内制定政策，不能僭越权力边界去立法，也就自然没有释法权。执政党或全国人大应该明确指定有释法权的机构。一旦出现行政部门出来释法，就要指出它的非法性，并对其所释之“法”加以驳斥。例如，关于国有企业要定位于公益领域的原则，早有国资委官员将石油、石化和电信等营利性产业包括了进来；这就使得“公益性”这个词毫无约束力。但“公益性”概念不是可以任人曲解的，所以要由权威释法机关根据该概念的学术的和法律的严格含义进行解释。
关键词:
改革 行政