国地税大合并：中央地方如何分成 87万税务人员怎么办

信息来源：中国新闻周刊    2018-07-02 10:37    knroman

税改不应该仅仅着眼于机构合并，如何处理好中央和地方财政关系，应是下一步的重点。

2018年6月12日，河北省魏县政务服务中心内的国税地税联合办税大厅，市民在咨询相关业务。图/新华

国地税合并实质是中央和地方分成改革

本刊记者／贺斌

本文首发于总第858期《中国新闻周刊》

推进国税地税“合二为一”，对于中国的税制改革有怎样的意义？对于地方政府和企业来说，会有怎样的影响？87万税务人员如何安置？下一步还需要在哪些方面出台配套措施？

就这些问题，《中国新闻周刊》专访了中国法学会财税法学研究会会长刘剑文。在他看来，税改不应该仅仅着眼于机构合并，如何处理好中央和地方财政关系，应是下一步的重点。

央地关系的重大调整

中国新闻周刊：1994年，中国实行分税制改革，分别设立国税地税部门，现在又将国地税合并。当时的分和现在的合，其背后的逻辑是什么？

刘剑文：如果说真正讲国地税分和合的制度逻辑，或者说法律逻辑，我想主要还是在于宪法框架下的中央和地方关系，在不同时期央地关系应该如何处理，也涉及中央和地方在这一过程中，各自应该发挥怎样的作用。

1994年的国地税分开，是有一个特殊的历史背景，因为在分税制之前，中国采用分灶吃饭、财政包干的体制。这种体制从改革开放以后到1994年以前，有过一些历史的作用和功绩，但在这个过程中，中央的钱越来越少，地方的钱越来越多，因为改革开放以后，地方经济状况越来越好，财政收入越来越多，而按照分灶吃饭原则，地方征税后按比例上交中央，很容易发生地方政府侵蚀中央的收入问题。

这样一来，地方的钱越来越多，而中央的钱越来越少。而中国是个大国，经济情况错综复杂，地区间经济发展不平衡，必须集中财力办大事。在我印象中，当时的分税制财政体制改革有个出发点，就是提高两个比重，即财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重，尤其是后一个比重，关键是要加强中央的权威。

所以在1994年的分税制改革，实际是因为基于中央缺钱，地方有钱这样的现状，基于当时的制度限制而做的一个较大变革。将税种也分为三类，中央税、地方税和共享税。因为中国税制有一个很重要的特点，它是以流转税为主体的，在1994年之前占所有税种的70％~80％。流转税主要由增值税、营业税和消费税三大税种构成，当时增值税大概占整个财政收入的半壁江山，所以分税制以后，增值税成为了共享税，中央占75％，地方占25％，营业税作为地方税，消费税作为中央税。

与此同时，开展了税收征管体制改革，在全国所有的地方政府，包括省、市、县单设一套属于中央的垂直征管机构，就是国家税务总局，负责中央税和共享税的征收，省以下设立地方税务局，负责地方税的征收。当时整个税务系统的工作人员有100万，其中，国税系统的人员编制经费、干部任免是由国家税务总局来管理的。

尽管国家税务总局是受中央垂直管理，但在一个地方时间长了，多多少少跟地方有盘根错节的关系，容易受当地政府的影响。为了避免地方政府对国税工作的干扰，从1998年开始，中国实施国税局长的异地交流制度，这种制度提高了国税系统的独立性，也维护了税法的权威，对保证中央财政收入发挥了积极作用。

所以，当时分设国税地税，是为了适应分税制财政体制改革的需要，尤其是要提高两个比重，在当时起了非常关键的作用。

2000年以后，中国又有两次大的税收分成改革，造成了整个地税系统业务范围的萎缩。一次是在2002年的企业所得税分享改革，此前，企业所得税收入属于地方，由地税局征收。但当时为了支持西部大开发战略，中央财政需要进一步集中财力，就把原来属于地方财政的企业所得税变更为共享税，中央占50％，到2003年又占到60％，所以从这个时候，企业所得税变成了一个共享税。按照国地税征管体制，一旦变成共享税，税种的征收就由地税局转移到国税局。

当然，我国最大的一次改革就是2016年的营改增，这其实是一次中央和地方收入分成改革，改革后，原来由地税局征收的第一大税种营业税取消，变成由国税局征收的增值税，国地税业务范围此消彼长，但人员规模不变，增加了国税人员的征管压力。所以，这两次重大的收入分成改革，成为国税地税合并的最根本的原因。

从更深层次来看，分与合的背后，不仅是央地关系的重大调整，也是国家治理体系的一个深刻变革，是推动中国实现法治国家建设的一个重大举措。

国税总局和地方政府的权利义务需要明确

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         国税    地税    合并